管洪彦：数量质量生态三管齐下 耕地保护法治保障进一步强化
来源：
微观三农
2024-06-17 11:29:34
耕地保护是夯实粮食安全根基的根本措施。提高粮食安全保障能力，关键在于制定和落实耕地保护的法律法规。我国土地管理法规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，强调“对耕地实行特殊保护”。乡村振兴促进法对耕地保护也进行了专门的制度设计。另外，我国将制定专门的耕地保护和质量提升法。对于耕地保护，粮食安全保障法从我国耕地保护的现状出发，强化基础制度设计，围绕藏粮于地一个中心，通过保证耕地数量、提升耕地质量、保障耕地生态这三个基本点，构建起了最严格的耕地保护制度体系，提升了耕地保护的法治化水平，为保障粮食安全夯实了法治根基。保护耕地首先需要保证耕地数量。粮食安全保障法通过强管制、重激励、推治理等方面采取协同措施，实现严守耕地数量的目标。实施国土空间用途管制制度。国土空间用途管制制度是保证耕地数量的基础性制度设计之一。我国注重建立国土空间规划体系，土地管理法设立专章规定了“土地利用总体规划”。为了进一步强化耕地保护，落实国土空间规划，粮食安全保障法规定：“国家实施国土空间规划下的国土空间用途管制，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界，严格保护耕地。”具体而言，其一，划定落实耕地和永久基本农田保护红线是耕地保护的关键底线。国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线。国家实行永久基本农田保护制度，对于划为永久基本农田的耕地实行严格保护。其二，划定落实生态保护红线是耕地保护的重要保障。编制国土空间规划应当坚持生态优先，划定生态保护红线有利于实现不同功能的国土空间的科学有序统筹安排，从而有助于保障耕地等农业用地的界限明晰。其三，划定落实城镇开发边界是耕地保护的有力补充。我国法律严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。建立耕地保护补偿制度。耕地保护补偿制度来源于生态补偿制度，旨在通过利益激励机制实现耕地保护的目标。建立耕地保护补偿制度是保障粮食安全的重要法律制度安排，土地管理法、土地管理法实施条例都对耕地保护补偿制度作了规定。粮食安全保障法规定：“国家建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性。”具体而言，国家通过建立耕地保护补偿制度，对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补，以提升耕地保护的效率。耕地转为其他用途或者抛荒的，不纳入耕地保护补偿范围。实行占用耕地补偿制度。占用耕地补偿制度是落实耕地保护、保持耕地总量动态平衡最具有直接效力的制度。土地管理法规定了占用耕地补偿制度，土地管理法实施条例对占用耕地补偿制度作了更为细化的规定。粮食安全保障法进一步规定了占用耕地补偿制度，该法规定：“国家实行占用耕地补偿制度，严格控制各类占用耕地行为；确需占用耕地的，应当依法落实补充耕地责任，补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当组织本级人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门对补充耕地的数量进行认定、对补充耕地的质量进行验收，并加强耕地质量跟踪评价。”该条实际上规定了占用耕地补偿制度以及实施要求，对于严格控制各类占用耕地行为、落实补充耕地责任具有指导和促进作用。加强土地用途管制，遏制耕地“非农化”。耕地“非农化”是指违规占用耕地从事非农业活动的行为。《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》对制止耕地“非农化”提出了“六个严禁”的要求。土地管理法、乡村振兴促进法等立法中均有遏制耕地“非农化”的相关表述。粮食安全保障法规定：“国家严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。禁止违规占用耕地绿化造林、挖湖造景等行为。禁止在国家批准的退耕还林还草计划外擅自扩大退耕范围。”通过这些规定，强化了耕地“非农化”治理的法治化。加强耕地种植用途管控，防止耕地“非粮化”。耕地“非粮化”是指违规利用耕地做除了种植粮食之外的用途的行为。实施耕地种植用途管控制度实际上是实现耕地“非粮化”治理的措施，是落实最严格耕地保护制度的信号之一。《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》对防止耕地“非粮化”作出了明确规定。2023年中央一号文件首次明确将耕地用途管控项目细化到种植用途，明确利用优先序，加强动态监测，有序开展试点。粮食安全保障法规定了耕地种植用途管控制度和实施机制，根据第十三条规定，耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，强调县级以上地方人民政府应当加强耕地种植用途管控、落实耕地利用优先序、调整优化种植结构，要求县级以上地方人民政府农业农村主管部门应当加强耕地种植用途管控日常监督，并规定了村民委员会、农村集体经济组织发现违反耕地种植用途管控要求行为时的报告义务。第十五条规定县级以上人民政府应当建立种植用途监测网络，并在第六十六条规定了种植不符合耕地种植用途管控要求作物的法律责任，从而构建起系统的耕地种植用途管控机制，防止耕地“非粮化”。因地制宜、分类推进撂荒地治理。撂荒地是指土地利用过程中，生产经营者受自然、社会、经济、政策等多重因素影响主观放弃而处于闲置或未充分利用状态的耕地。耕地撂荒实际上会导致耕地利用面积的减少，将直接造成粮食播种面积的下降，影响粮食安全。为了保证耕地数量不减少，最大程度挖掘耕地利用潜力，保证耕地数量，针对土地撂荒问题，立法也做出了回应。粮食安全保障法明确了地方政府和发包方对撂荒地治理的责任。一方面，县级以上地方人民政府应当因地制宜、分类推进撂荒地治理，采取措施引导复耕；另一方面，家庭承包的发包方可以依法通过组织代耕代种等形式将撂荒地用于农业生产。耕地质量是影响粮食安全的重要因素，通过影响粮食单产影响粮食生产与粮食安全。坚持最严格的耕地保护制度，不仅意味着强化耕地数量保护，还要注重耕地质量提升。建立严格的耕地质量保护制度。目前我国已经基本形成以土地管理法、黑土地保护法、土地复垦条例、基本农田保护条例等为基础的耕地质量保护法律体系。粮食安全保障法进一步明确了“建立严格的耕地质量保护制度”的基本目标，要求按照“量质并重、系统推进、永续利用”的要求，“政府主导与社会参与、统筹规划与分步实施、用养结合与建管并重”的原则，以及“健全完善多元投入保障机制”的实施路径，加强高标准农田建设。建立耕地质量监测制度。粮食安全保障法规定县级以上人民政府应当建立耕地质量和种植用途监测网络，明确了县级以上人民政府在耕地质量调查和监测评价方面的职责，明确了县级以上人民政府在提高中低产田产能、治理退化耕地、加强大中型灌区建设与改造的义务，从而推动提升耕地质量。建立黑土地保护制度。黑土地，是指具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。为了保护黑土地资源，稳步恢复提升黑土地基础地力，促进资源可持续利用，维护生态平衡，保障国家粮食安全，2022年我国专门制订了黑土地保护法。黑土地的保护、利用和相关治理、修复等活动，适用黑土地保护法的规定。粮食安全保障法进一步规定：“国家建立黑土地保护制度，保护黑土地的优良生产能力。”该规定强调了黑土地在提高粮食产量、保障粮食安全方面的重要作用，强调了对黑土地实施特别保护，是提升耕地质量的重要举措。明确盐碱地综合利用的制度措施。为遏制耕地盐碱化趋势，针对盐碱地问题，粮食安全保障法规定：“国家推动盐碱地综合利用，制定相关规划和支持政策，鼓励和引导社会资本投入，挖掘盐碱地开发利用潜力，分区分类开展盐碱耕地治理改良，加快选育耐盐碱特色品种，推广改良盐碱地有效做法，遏制耕地盐碱化趋势。”据此，国家通过多元化措施挖掘盐碱地的开发利用潜力，以从数量上遏制耕地盐碱化趋势，提升盐碱地的治理水平，从而提升耕地质量。我国耕地保护由初期“保数量”发展为“数质并重”的制度模式，现如今，已深化为耕地数量、质量和生态并重的“三位一体”保护机制，促进农业可持续发展。对此，粮食安全保障法从建立健全耕地轮作休耕制度，支持推广绿色、高效粮食生产技术等方面构建了保障耕地生态的制度设计。建立健全耕地轮作休耕制度。耕地轮作休耕制度是党中央、国务院着眼于生态文明建设提出的一项重大改革任务，是用地养地相结合的种植制度。轮作是在同一田块上、在季节间和年度间轮换种植不同作物或复种组合的农业种植方式。休耕是对土壤和生态环境遭到严重破坏、亟需修复治理、恢复生产能力的补救性措施，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区推进，通过农艺措施和其他手段开展修复治理，待符合种植要求后复耕。土地管理法规定各级人民政府应采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确提出“完善以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度。完善耕地保护补偿机制，因地制宜推广保护性耕作，健全耕地轮作休耕制度。”粮食安全保障法进一步规定“国家建立健全耕地轮作休耕制度”，这是推进耕地生态保护法治化的重要举措。支持推广绿色、高效粮食生产技术。2023年农业农村部发布《全国农垦粮油等主要作物20项高产高效技术及模式》，旨在推广绿色、高效粮食作物等生产技术。粮食安全保障法第十五条规定：“支持推广绿色、高效粮食生产技术，促进生态环境改善和资源永续利用。”本法第二十条至二十三条进一步从科学施用化肥农药、发展高效节水农业、推进农业机械产业发展、农业技术推广体系建设和农业信息化建设等方面进一步阐释了绿色、高效粮食生产技术的具体运用，以提高粮食产量，并促进耕地生态环境改善，从而实现粮食生产和耕地生态保护的可持续发展。（作者系吉林大学法学院教授、农业农村法治研究院执行院长）
来源：《农村工作通讯》
编辑：蔡薇萍
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