李蕊、巩逸凡：以法治力量推动粮食产业新质生产力发展
来源：
微观三农
2024-06-18 08:00:06
2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时首次提出新质生产力这一重要概念。当下，我国正处在由“农业大国”向“农业强国”转型的关键时期，增强粮食产业韧性，保障粮食安全，就要向科技创新要动力、要活力，这就需要坚定不移地发展粮食产业新质生产力。粮食产业新质生产力是农业现代化背景下粮食产业生产力的整体提升。“新”指粮食产业新技术、新装备、新模式；“质”凸显粮食产业的数智化、网络化、绿色化发展；“生产力”包括新型劳动者、新型劳动对象、新型劳动工具三个基本要素。具体到粮食生产领域，粮食产业新质生产力发展的基本要求是以良田、良种、良机、良法、良制等为抓手，突破技术瓶颈，实现科技赋能。粮食产业生产力的提升无疑需要法律的正确引导。粮食安全保障法作为粮食产业的基本法，也是粮食产业发展新质生产力的基本遵循。其中，第二条强调“科技支撑”的总体要求，第七条关注粮食产业科技创新能力建设、标准化工作推进等重要问题为粮食产业新质生产力发展提供了方向指引。全面推动粮食产业新质生产力的发展，离不开更加系统、科学的法治保障逻辑。首先，粮食产业新质生产力发展呼唤法律规范体系的完善，纯粹的硬法体系难以适应复杂多变的实践需要，软法的重要性进一步凸显；其次，粮食产业新质生产力发展呼唤政府与市场主体的紧密配合，二者的行为边界和作用发挥有待法律的确认；最后，粮食产业新质生产力发展呼唤法律在推动技术创新发展的同时更要关注风险防范。粮食产业新质生产力发展的规范完善：积极发挥软法的治理辅助作用法律以强制性为基本特征，这也是硬法的核心所在。随着社会关系的日益复杂，软法的重要性更加为立法者所重视。弗朗西斯·施耐德将软法界定为原则上没有法律约束力，但有实际效力的行为规则。科技发展日新月异，硬法的颁行与修改必须经过严格的程序步骤和内容论证，滞后性明显；软法形成的灵活性更强，可以对技术发展及时作出反应。粮食产业的技术进步涉及方方面面，并非都需要受到严格的管制，硬法既不可能也没有必要为所有的主体行为设定具体要求，软法可以成为有效补充。软法治理的内涵丰富多元，聚焦于粮食产业新质生产力的发展，标准治理、合同治理与章程治理的重要性尤为突出。一是推动粮食产业新质生产力发展的标准治理。标准化过程是科学技术与价值判断相融合的合理化过程，粮食产业新质生产力的有力发展需要更严格、规范的标准治理。要注重基础性、关键性领域的强制性标准制定，同时也要推动具有差异化特征的推荐性标准落实。以高标准农田建后管护标准的细化为例，目前我国高标准农田建设及管护的国标为《GB/T 30600-2022》，其仅在第8章第4节对建后管护的标准进行说明，但该标准并未明确农田质量具体的判断规则、维护的合理时间周期、资金投入规模等内容。其相较于既有硬法的规定并没有实质性的推进，难以具体推动高标准农田建后管护工作有序开展。鉴于高标准农田建后管护的复杂性，可以考虑以地方标准对前述国标予以细化。二是引导粮食产业新质生产力发展的合同治理。粮食产业新质生产力发展涉及耕地、劳动力、资金等诸种要素配置流动，离不开政府通过强制性规范予以干预，但是在土地流转、农业经营等诸多层面，其底层逻辑主要是民事关系。即粮食产业的各主体主要通过合同实现权利义务责任配置，合同治理的重要性由此凸显。以土地流转为例，政府可以通过出台合同示范文本等方式，引导当事人在合同中设定相应权利义务以落实土地用途管制乃至耕地种植用途管控要求，合同治理由此成为政府管制的有效补充。三是关注粮食产业新质生产力发展的章程治理。粮食产业新质生产力发展离不开粮食企业、粮食行业协会、农村集体经济组织等组织的推动。组织章程乃是组织、社团经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的规范性文件。不仅具有落实相关主体法对于主体组织、行为准则或其他法律事项的基本要求的作用，而且有利于弥补主体法规定之不足，实现具体主体制度的创新。在相关主体立法框架下，完善章程规定，实现章程治理，促进主体规范发展，对于粮食产业新质生产力发展至关重要。粮食产业新质生产力发展的主体构建：政府与市场协同发力粮食产业新质生产力的形成需要有效市场与有为政府的协同发力。现代公共治理体系之中，国家以外的经济、社会组织都是不可或缺的治理主体，粮食产业链条环节和涉及主体众多，必须充分发挥市场配置粮食资源、推动技术发展的决定性作用。从法律视角而言，要以厘清政府调控与市场调节的边界，推动关键核心技术向现实粮食产业生产力转化。粮食产业具有极强的公共性，更加需要法律精准把握政府调控的边界。因而，应在明确政府职责与行为边界的基础上，建立健全粮食生产流通储备等各环节的市场化经营机制和相应的激励机制，充分激发各类市场主体活力和创造力，形成政府引导、市场驱动、企业化运作的各类粮食科技攻关和成果转化路径。一是完善优质粮种培育的市场环境。种子是农业的“芯片”，对粮食产业新质生产力的发展至关重要。目前我国以企业作为粮种创新主体的体制机制尚未形成，种业科技创新的投入和收益不对等，种业市场公平竞争秩序未建立。政府应当强化种业市场监管，优化营商环境，为种质创新利用商业行为厘定边界，引导社会资本有序参与种质研发，并鼓励公益性质的研发活动。二是构建高标准农田的多元主体建后管护机制。高标准农田是耕地中的精华，高标准农田建设管护涉及科技赋能及技术应用，是粮食产业新质生产力发展的重要内容。然而，我国高标准农田建设领域存在“重建轻管”的实际问题。截至2023年年底，我国已建成高标准农田10.45亿亩，建成数超过总规划数的70%，使得管护的重要性更加凸显。建设过程中，县级农业农村主管部门是本地区高标准农田建设工作的实际责任主体。在管护领域，却存在管护主体及其权责不清晰的问题，建议根据地方实际，确定管护原则，明确政府、土地所有权人、土地承包经营权人、土地经营权人的管护权责边界，建立多方参与、责任明确、保障有力的管护机制。三是构筑粮食产业全链条数字化转型的保障机制。数字化发展是粮食产业新质生产力的重要内容，法律应提供有力保障。当下我国粮食产业全链条的数字化转型仍在推进中，相关保障机制尚未健全。政府需提升储备动态监管、粮食质量安全追溯、粮食企业信用监管、粮食产业创新服务等核心领域的数字化能力，并应当积极推动粮食产业全链条的数字化转型。在具体的数字技术研发、数据储备、数据分析等层面，粮食科技企业则具有信息、技术、管理等优势，需要引导激励其提升数字化、智慧化水平。四是构建种粮主体素质可持续提升机制。新型劳动者是粮食产业新质生产力中最活跃、最能动的主体，技能型、创新型的种粮者应成为产业发展的重要力量。然而，目前我国种粮主体的实际知识素养与技能情况，同粮食产业新质生产力的发展需求有诸多脱节之处。种粮主体素质提升，不仅在于劳动者主动学习，相关企业组织强化培训，更重要的在于政府着眼于乡村人才振兴需要，对种粮主体知识与技能提升进行持续引导激励和投入。粮食产业新质生产力发展的风险防范：粮食产业技术创新中的规范补强粮食产业新质生产力的发展离不开科学技术的进步，各类新产品层出不穷的同时，技术转化与应用的不确定性也带来了极大的风险。贝克、吉登斯等学者指出，现代社会之所以成为风险社会，是因为它充满的风险是人为制造的。在这种复杂的现状下，风险防卫与预防不仅是个人事务，尤其需要国家在政策与法律上做出积极应对。法律的应对并非单向度的风险规制，而是必须意识到技术创新同样需要法律激励作用的发挥，这无疑对法律机制的构建提出了更大挑战。具体到粮食产业新质生产力发展，则离不开生物技术、工程技术、信息技术创新以及对相关风险的有效防范。一是应对新品种粮种研发的知识产权风险：完善粮食作物种子认证制度。优良种子是保障粮食安全的关键一环，其研发中最凸显的法律风险集中于知识产权领域。种子认定制度不仅有利于良种的研发，同时也借由检测机构精细化的专业判断，明确种子的特征特性、生产技术，从而为种子进入市场后可能引发的知识产权争议解决提供专业支持。从而在激励市场创新的同时，有力保障了研发者的知识产权。2023年8月，《关于开展农作物种子认证工作的实施意见》出台，标志着我国国家层面的农作物种子认证制度正式展开，实现与国际通行做法的接轨。然而该制度仍有完善的空间：部分认证品种有限，目前只有11类农作物包含在内，位列我国官方粮食作物产量统计口径中的大麦、燕麦、荞麦等种类，尚未纳入。美国认证和非认证种子都可以合法销售，欧盟国家则规定只能销售认证种子。可以考虑增强重要粮食作物的种子认定的强制性，以和品种审定制度互相配合。二是应对智能化机械的侵权风险：明晰法律责任承担主体。粮食产业新质生产力发展离不开智能化的粮食机械装备包括无人机耕作、自主农业机械等新型生产工具的采用，可能引发自动驾驶耕作机器造成的人员伤害等新型侵权样态。当下智能化机械的完备程度尚未生发出完全自主意识，其主体地位在法律上也没有得到认可，因而在法律上居于客体地位。其引发的侵权争议，应当由相关自然人、法人等法律主体进行承担。传统的侵权主体在此类情形中复杂化加剧，需要法律对不同情形下的智能化机器侵权进行具体的责任主体认定。以自动驾驶粮食耕作机器为例，其设计者与生产者往往不再为同一主体，智能技术将成为事故发生的主要原因，若仍然由生产者承担因智能设计缺陷导致的侵权责任，该责任分配的公平性值得商榷。除传统侵权责任主体以外，人工智能侵权的责任主体应着重考虑算法设计者、数据提供者和算法应用平台。三是应对数据要素应用的个人信息侵权风险：强化对粮食产业中“数字贫困”群体的保护。粮食新质生产力发展以数据要素的广泛使用为特征，不仅政府主体出于行政服务的需要而收集粮食产业的相关数据，粮食数据产品研发企业、粮食智能化机械研发企业等各类市场主体也有数据利用的广泛需求，从而引发了以个人信息泄露为主的法律风险。虽然《个人信息保护法》《数据安全法》等规范已经构建了数据处理的基本法律框架，然而聚焦于粮食产业主体，特别是以小农户为主体的种粮主体，由于知识背景、技能素养的先天弱势性，而深陷“数据贫困”。应当在现有数据处理者的“告知－说明”义务框架之下，对小农户等数据贫困主体的个人信息权利予以倾斜性保护。以粮食数据产品研发企业向小农户提供的个人信息使用告知的格式合同为例，应当对合同中个人信息收集的用途、范围等内容进行更加细化的说明，确保小农户可以充分理解其含义，以切实保障其个人信息权利。
来源：《农村工作通讯》
编辑：朱梓荥
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